本文在总结自动驾驶监管沙盒在国内外的应用情况，分析自动驾驶监管沙盒的法律性质和构造基础上，提出我国自动驾驶监管沙盒的立法构建，以期对启动国家层面的自动驾驶专门立法，推动监管思想和范式创新有所助益。
01 导言
自动驾驶的发展给机动车辆监管带来了前所未有的挑战，迫切需要进行监管创新。新加坡、韩国等国家将兴起于金融科技监管领域中的监管沙盒引入到自动驾驶监管中，通过立法构建了自动驾驶监管沙盒，为自动驾驶的发展提供了宽松、安全、法治的外部环境。设计用来排除影响自动驾驶发展和应用的诸多法律障碍的法律豁免机制构成了自动驾驶监管沙盒的法律内核。与其运行环节相对应，自动驾驶监管沙盒的制度体系主要由沙盒准入制度、道路测试和应用实施制度与沙盒退出制度组成。当前，鉴于机动车辆监管体制的复杂性和自动驾驶发展形势的需要，我国也亟需借鉴前述国家和地区的做法，启动国家层面的自动驾驶专门立法，着力推行监管思想和范式的创新，加快构建自动驾驶监管沙盒。
02 自动驾驶发展带来的监管挑战
自动驾驶技术的应用推动传统机动车辆向智能化方向演进，形成具备环境感知、决策规划和自主控制能力的新型交通载体，这对现行监管体系构成系统性挑战。这些挑战是多方面的，不但涉及车辆监管的思想、模式和内容，而且涉及车辆监管的体制和措施。需要突破这种完全依赖于技术标准的监管模式，运用既能适当允许自动驾驶应用，又能保障自动驾驶安全的灵活监管模式。在针对传统机动车辆特点建立的监管制度中，市场准入、驾驶许可、侵权责任、违法处罚、强制保险等具体制度需要调整，测绘管理、通信管理、软件管理、个人信息保护、网络安全等具体制度需要制定。
03 自动驾驶监管沙盒及其应用探索
自动驾驶监管沙盒是一种创新性监管措施，据此，一些国家和地区已经尝试性地建立了自动驾驶监管制度，开始对自动驾驶道路测试与应用进行灵活、有效的监管。
自动驾驶监管沙盒的产生
监管沙盒是一种新型的监管措施，最初产生于英国的金融科技（Fintech）监管领域。2015年11月，英国金融行为监管局经过调研发布了一份名为监管沙盒的报告，论证了在金融科技领域进行监管创新，推行监管沙盒的可行性，提出了构建监管沙盒的初步方案。次年4月，该局发布了构建监管沙盒的正式方案，明确了监管沙盒准入标准和申请事项，宣布从5月9日起开放首批金融科技应用测试申请。同年11月，24家公司被批准进入监管沙盒，开展金融科技应用测试。此后，陆续开放多批测试申请。2021年8月后，开始实行常态化申请。作为一种克服金融科技监管难题的创新举措，构建监管沙盒不久即受到广泛关注，后被许多国家和地区所效仿。伴随着监管沙盒在金融科技领域中的兴起，一些国家和地区也探索性地将它引入到了公共卫生、能源等方面的新兴技术领域中。其中就包括自动驾驶领域。
作为一种实验主义治理措施，监管沙盒是为了应对新兴技术带来的监管挑战而进行监管创新的产物，既能促进新兴技术的发展，营造良性市场竞争环境，又能控制新兴技术带来的风险，保障公共安全。一般认为，它是由监管机构在保障消费者权益的前提下通过合理放宽限制、减少规则障碍等方式在真实市场环境中开辟的一个“安全空间”，允许进入此空间的企业能够对性状不明、风险不定、无法完全满足监管要求的技术创新产品或服务进行商业化应用测试，不会因新兴技术应用与法律的冲突而受到处罚，消费者的权益因专门的风险防控措施而得到保护。
作为监管沙盒应用的一种情形，自动驾驶监管沙盒是指一个国家或地区通过立法排除众多法律障碍为自动驾驶研发企业以及相关企业在真实道路交通环境中构筑的一个开展自动驾驶车辆道路测试和商业化营运的安全空间。在此空间中，自动驾驶车辆不会因不符合相关技术标准而被认定为“非法车辆”，自动驾驶客货运经营不会因不符合相关法律的规定而被认定为“非法营运”，道路交通参与者的安全因采取的系列风险防控措施而得到保障。由于各国和地区都对机动车辆进行严格监管，相关法律法规多不会给监管部门在准入和后续监管上赋予较大的自由裁量权。因而，与其他领域中的监管沙盒有所不同，自动驾驶监管沙盒不是一种简单的政策措施，而是属于一种法律措施，是暂行立法（temporarylegislation）的产物。这种创新性措施实现了自动驾驶技术创新与风险控制之间的平衡，适应了自动驾驶发展的需要，能够大大加快自动驾驶的商业化进程。
自动驾驶监管沙盒的应用探索
新加坡：为克服影响自动驾驶发展的法律障碍，新加坡议会于2017年2月通过了《2017年道路交通法修正案》，将自动驾驶汽车纳入现行法律的调整范围内，在全球范围内率先探索构建自动驾驶监管沙盒，明确经过批准的自动驾驶汽车道路测试、应用活动不受该法中相关条款的约束，授权交通部制定配套法规，规定监管沙盒准入的条件和程序以及相关的监管规则。同年8月，交通部根据前述授权出台了《自动驾驶汽车道路交通规则》，确定了负责自动驾驶监管沙盒实施的部门，建立了实施的各项具体制度，完成了该国自动驾驶监管沙盒的整体设计。由于《道路交通法》中有关自动驾驶监管沙盒的法律规定的有效期为5年，新加坡议会在2021年5月通过《2021年道路交通法修正案》又将有效期延长了5年。
韩国：2019年4月以来，韩国先后出台了《自动驾驶汽车商业化促进法》、《自动驾驶汽车商业化促进法施行令》和《自动驾驶汽车商业化促进法实施规定》，也构建了自动驾驶沙盒监管，排除了影响自动驾驶应用的法律障碍。前述法律法规规定了自动驾驶试运营区和自动驾驶专用道路的设立条件和批准程序、自动驾驶车辆上路行驶的准入条件和程序、自动驾驶客货运经营等的准入条件和程序，明确不符合相关技术标准的自动驾驶车辆经批准可在指定道路上行驶，不符合相关准入条件的自动驾驶车辆经批准可在指定区域内开展客货运经营活动。
英国：2024年5月，英国推出了加快自动驾驶立法的重要法律《2024年自动驾驶汽车法》。该法以实现L3级和L4级自动驾驶车辆的商业化应用为目标，在自动驾驶客运经营管理制度的设计上也充分利用了监管沙盒的理念和机制，构建了适用于道路旅客运输的自动驾驶监管沙盒，明确现行相关法律在多数情况下不适用于自动驾驶客运经营，自动驾驶客运经营只能在指定区域内开展，对自动驾驶客运经营实行个案许可和事中事后监管。
中国在汽车后市场监管中的应用探索：为建立后市场阶段针对车辆应用的前沿技术进行深度安全测试机制，2022年2月，国家市场监管总局、工业和信息化部等5部门联合发布《关于试行汽车安全沙盒监管制度的通告》，探索建立汽车安全监管沙盒。但是，该监管沙盒主要用于消除新技术在已投入使用的汽车上应用面临的制度限制，并非完全针对自动驾驶，与前述自动驾驶监管沙盒存在差异。
与其他领域中的监管沙盒一样，自动驾驶监管沙盒能够排除影响技术应用的法律障碍，为相关企业开展技术应用测试提供一个安全空间。这也是自动驾驶监管沙盒的主要功能。在制定出能够完全适合自动驾驶特点的法律之前，相关企业通过自动驾驶监管沙盒开展自动驾驶道路测试或应用测试，不会因不符合现行法律规定的准入条件或无法适合自动驾驶特点的监管规则而被追究法律责任。与此同时，运用风险防控等措施，也为自动驾驶道路测试与应用所涉及的道路交通参与者提供了安全保障。实际上，自动驾驶监管沙盒的法律构造就是围绕着该功能的实现而展开的。
04 自动驾驶监管沙盒的法律构造
自动驾驶监管沙盒的法律内核
自动驾驶监管沙盒中的法律豁免机制是其合法运行的核心保障，指监管部门依法对特定主体或场景暂时豁免适用现行法律的特殊制度安排。其核心特征包括：允许企业在未满足准入条件或突破法律限制时开展测试，不同于行政裁量权的个案处理，而是通过法定授权实现的系统性制度设计。该机制通过暂时解除法律约束提升监管弹性，常见于金融科技等领域，但在自动驾驶领域具有不可替代性。由于技术复杂性和法律滞后性，自动驾驶测试往往天然存在"违法"风险，唯有通过立法明确授予豁免权，才能确保测试的合法性基础。各国实践中存在两种模式：部分法域依托监管部门固有或新增的法定豁免权，另一些则通过自由裁量权适度放宽执法。但相较其他领域，自动驾驶对法律豁免的依赖性更强，其监管沙盒必须构建完整的豁免制度框架，方能平衡技术创新与法律合规的双重需求。
各国和地区通过立法在自动驾驶监管沙盒中设置法律豁免机制，突破传统交通法规限制。新加坡《2017年道路交通法修正案》允许豁免车辆技术标准和改装禁令；韩国《自动驾驶汽车商业化促进法》对试运营区的自动驾驶车辆免除转向系统、运输资质等法定要求；英国《自动驾驶汽车法》则豁免出租车、公交运营相关的百年法规约束。这些豁免均通过专项立法，针对车辆准入标准、运营资质、传统设备规范等核心障碍，为自动驾驶测试及商业化开辟合法空间。
自动驾驶监管沙盒的法律内核体现为"三位一体"豁免框架，即以车辆市场准入豁免、营运资质豁免、驾驶管理规则豁免为核心的法律豁免体系。该机制通过双重路径实现制度创新：纵向层面，针对自动驾驶技术特征与现行交通法规的结构性冲突，采取"立法授权+动态豁免"模式，在不全面重构法律体系的前提下，通过专项立法创设豁免空间，化解法秩序统一性危机；横向层面，构建"准入即豁免"的运行逻辑，将沙盒准入标准与豁免条件深度绑定，形成附期限、限场景、可撤销的特殊法域。其制度价值在于突破传统车辆监管范式，通过临时性法律效力悬置，为技术迭代提供合规缓冲期，同时维持监管框架的稳定性。该机制既非简单突破法律保留原则，亦非放任市场自由，而是通过精密设计的豁免清单与退出机制，实现技术创新与公共安全的动态平衡，标志着智能交通治理从"禁止性监管"向"容错性监管"的范式转型。
自动驾驶监管沙盒的制度体系
自动驾驶监管沙盒制度体系以"准入-测试-退出"三阶闭环为核心框架，其制度设计遵循三个维度：准入维度建立技术成熟度、风险防控能力的筛选标准，通过合规性审查与场景适配性评估实现创新主体的精准导入；测试维度采用"方案共制+动态监管"模式，依托阶段性风险评估工具包与数据监测平台，形成差异化的弹性监管规则；退出维度设置风险阈值触发机制与常态化评估体系，构建"强制退出-成果转化"双轨路径，既防范系统性风险又促进监管知识沉淀。
体系采用“基础法规框架-法律豁免容错-智能监管工具”三层嵌套设计：基础层沿用既有交通法规框架，中间层建立豁免授权与容错机制，应用层开发智能监管工具链。跨国实践表明，英国、新加坡等地采用标准化三阶模式，而韩国"市场准入-客货运分离"的模块化沙盒架构，体现细分场景的深度适配。这种结构化制度体系既继承了金融科技沙盒的监管实验方法论，又针对自动驾驶特有的物理风险与系统复杂性，发展出融合技术验证、法律调适与政策试点的综合治理范式。
沙盒准入制度：自动驾驶监管沙盒准入制度以“创新激励与风险可控”为核心，包含五要素：设立目的聚焦推动技术商业化（如韩国明确促进国民经济目标）；适用范围覆盖研发测试与商业应用双场景（如英国将道路测试纳入许可）；准入条件采用“基础+动态”框架，基础条件包括车辆安全认证、事故责任方案及测试计划书，动态条件由监管机构按场景定制（如新加坡要求提交车辆技术说明及人员配置）；准入程序标准化审批流程，明确主管部门（如新加坡陆交局）、申请材料清单及审批时限；准入期限实施弹性管理，许可证载明有效期（如英国客运许可标注截止日期）。其本质是通过柔性准入规则，在法定框架内为技术迭代开辟合规通道。
道路测试和应用实施制度：自动驾驶监管沙盒的道路测试与应用实施制度以“动态合规”为核心，通过主体义务框架（遵守非豁免法规及沙盒条件，履行车辆维护、数据记录、事故上报等责任）、中期变更程序（监管机构与企业双向调整准入条件及测试计划）、分层监管措施（定期报告、现场检查、紧急中止权）及弹性延期机制（提前申请、审查延展期限）构建闭环管理体系，确保测试活动在灵活调整中平衡技术创新与公共安全。
沙盒退出制度：自动驾驶监管沙盒退出制度通过自然退出（期限届满或延期未批）与强制退出（违规、安全隐患等）双路径构建闭环监管，强制退出可申诉（如新加坡设申诉程序），退出后主体需提交测试报告并接受成效评估，实现风险防控与创新验证的动态平衡。
自动驾驶监管沙盒通过系统性制度设计，既为企业突破法律壁垒提供“风险可控场域”，降低合规门槛实现合法测试与商业运营，又构建“监管-创新”双向反馈机制，使监管部门依托动态规则调整与经验积累优化治理能力，同时通过技术验证透明化与公共参与机制，推动社会认知转型与技术信任构建，最终形成法律弹性适配、安全底线坚守、产业生态培育的协同发展格局。
05 自动驾驶监管沙盒的立法构建
自动驾驶监管沙盒通过“宽松-安全-法治”的制度创新，构建了适配技术特性的新型监管范式，为全球主流国家实现自动驾驶合法化提供核心支撑。其虽存在与传统监管体系兼容性等局限，但仍是破解法律滞后性、平衡创新激励与公共安全的最优解。我国需立足机动车辆监管复杂性，借鉴国际经验加快顶层立法，通过构建国家级沙盒制度打通技术研发、商业落地与监管能力提升的协同通道，为智能驾驶产业化提供制度保障。
建立自动驾驶监管豁免机制：建立自动驾驶监管豁免机制是立法构建自动驾驶监管沙盒的关键。由于我国机动车辆监管体制的复杂性 ，自动驾驶监管豁免机制的建立还面临一些法律障碍。需要应用国家暂行立法模式，通过国家专门立法或在相关法律修改中建立自动驾驶监管豁免机制，明确经过批准的道路测试与应用活动不受《道路交通安全法》《产品质量法》等10余部法律法规中相关条款的约束。这样，能够为自动驾驶监管沙盒的设计和运行提供合法性保证。对于豁免的具体法律规定，在立法明确的基础上，可借鉴前述国家或地区的做法，在沙盒准入证书中根据开展道路测试或应用的情况予以载明。
设计宽松便民的沙盒准入制度：我国立法在设计自动驾驶监管沙盒的准入条件时，需要针对当前道路测试和应用准入门槛过多的问题，如企业具备对车辆进行实时远程监控的能力、车辆具有人工操作和自动驾驶两种模式等，简化道路测试和应用准入的基本条件，除车辆的安全性能证明或说明文件外，不再设置诸多门槛性条件。在沙盒准入程序设计上，需要明确负责沙盒准入审批的部门，尽可能简化沙盒准入的程序。此外，可建立专家评审制度，由监管部门组织专家对道路测试和应用方案的创新性、可行性和经济社会效益以及可能产生的风险进行综合审查 。
设计灵活的道路测试和应用监管制度：自动驾驶道路测试和应用监管在道路测试和应用实施制度中居于核心地位。自动驾驶道路测试与应用监管制度以“灵活监管+数据驱动”为核心，通过个案化附加条件（如英国许可证载明运营细则）、动态检测机制（如新加坡车辆抽检权）及强制性信息共享（如英国定期上报运营数据），构建差异化监管框架，同时依托数据采集与分析强化监管适应性，我国需借鉴国际经验建立弹性义务体系与政企数据互通机制，实现从刚性约束向动态调适的治理转型。
设计突出监管学习的沙盒退出制度：我国立法在沙盒退出制度设计上需要注重监管学习，建立道路测试和应用完成情况报告和评估制度，监管部门根据评估情况，不断总结监管经验，调整监管要求，为正式立法做准备。
目前，我国自动驾驶监管沙盒的立法路径呈现“地方试点先行、国家统筹跟进”的特点。地方性法规已为技术测试和商业化提供了初步法律依据。预计未来2-3年，随着更多专项法规出台，国家级监管沙盒制度将逐步成型，为自动驾驶规模化落地提供更坚实的制度保障。
作者 | 丁芝华
来源 | 北京交通大学学报
